“河長制”：江蘇十年探索河湖治理的有效抓手
in 行業(yè)新聞 by 柯橋水務
□本報記者 李先明 趙建平 陳鋒 鄭爽 陳瀛
從藍色的“河長”標牌走過去，眼前就是整潔美麗的運料河。兩面草皮護坡伸向遠方，下面是水泥襯砌，干干凈凈的水面上倒映著遠處保潔員正在工作的身影。
10月10日下午，徐州市銅山區(qū)新任副區(qū)長劉剛，也是上任一個月的運料河區(qū)級河長，與鎮(zhèn)級河長許東一起來看看運料河。
“每天上下班我都路過運料河，自從當了河長，感覺就是不一樣：現在每次路過這條河，總是帶著責任多看幾眼，看看有沒有問題！”許東從下游的房村鎮(zhèn)調到張集鎮(zhèn)當鎮(zhèn)長，擔任河長已經三四年了。
從承擔責任、組織管理、落實資金，到發(fā)現問題、協(xié)調問題，再到擔任保潔員、管理員，他對這段運料河了如指掌。
像許東、劉剛這樣的鎮(zhèn)級、區(qū)級河長，在江蘇數以千計，他們呵護著江蘇2萬多條鄉(xiāng)鎮(zhèn)級以上的河道。
“河長制”自無錫創(chuàng)建，江蘇及時指導并總結推廣“河長制”經驗，“河長制”已經在江蘇這片水網密布地區(qū)生根、發(fā)芽、綻放，成為河湖水系治理的重要抓手，讓這里的每一條河流回歸、蛻變、升華，并深刻影響到每一個臨河而居的百姓。
“河長制”濫觴——藍藻問題倒逼無錫率先探路
2007年五六月間，太湖地區(qū)溫度驟升，藍藻瘋長，加之東南風一吹，藍藻迅速大量積聚，地處太湖東北湖灣的無錫市自來水水源因此遭受污染，市民驚慌，輿論嘩然……
太湖藍藻暴發(fā)，看似偶然，實則是太湖長期污染之后的必然。如何從制度上長效治理并保護太湖水安全，成了社會期待解決的議題。
多年的工作實踐告訴無錫人，治河治水絕不是某一兩個部門、某一個層級的事情，必須部門聯動，必須想辦法發(fā)揮地方黨委和政府的主導作用，必須由更高一級的領導干部牽起頭來，負起責來。
2007年8月，幾經討論醞釀，無錫市委辦公室和市政府辦公室印發(fā)《無錫市河（湖、庫、蕩、氿）斷面水質控制目標及考核辦法（試行）》，將河流斷面水質檢測結果“納入各市（縣）、區(qū)黨政主要負責人政績考核內容”。無錫上下期望用這一制度推動部門聯動，調動地方黨委政府的治水積極性，最終解決河湖水問題。
這份文件的出臺，被認為是無錫推行“河長制”的起源。
在當時太湖治理背景之下，無錫提出建立和實施“河長制”的目的是改善河道水質，恢復河道水生態(tài)，最終全面提升河道功能，促進太湖治理。
簡單說，“河長制”即由各級黨政主要負責人擔任河長，負責轄區(qū)內河流污染治理。河長是河流保護與管理的第一責任人，主要職責是督促下一級河長和相關部門完成河流生態(tài)保護任務，協(xié)調解決河流保護與管理中的重大問題。
這項從河流水質改善領導督辦制、環(huán)保問責制衍生出來的制度，讓無錫市黨政主要負責人分別擔任了64條河流的河長，真正把各項治污措施落實到位。
“河長制”實施以來，圍繞“保護太湖、重建生態(tài)”的目標，無錫做了大量扎實有效的工作，其“河長制”管理辦法和成效得到了業(yè)內的關注和肯定。
10個月后，2008年6月，江蘇省政府決定在太湖流域推廣無錫的“河長制”，省政府辦公廳印發(fā)《關于在太湖主要入湖河流實行雙河長制的通知》，每條河由省、市兩級領導共同擔任河長，“雙河長”分工合作，協(xié)調解決太湖和河道治理的重任。
隨著“河長制”的進一步推廣，一些地方將河長擴大到由人大、政協(xié)領導擔任，部分地方設立市、縣、鎮(zhèn)、村四級河長管理體系，這些自上而下、大大小小的河長實現了對區(qū)域河流的“無縫覆蓋”。
2012年9月，“河長制”被賦予了新的內涵。省政府出臺《關于加強全省河道管理“河長制”工作的意見》，“河長制”從以保障水質為主拓展到以河道管理為主。截至今年11月，全省727條省骨干河道、1212個河段的河長已落實到位，其中由各級行政首長擔任河長的占三分之二，太湖15條主要入湖河流實行了由省級領導和市級領導共同擔任河長的雙河長制。
江蘇已經在全省范圍內初步形成了較為完善的河長體系。
力量何在——“河長”治河生態(tài)鏈條
當一條河有了“家長”，這條河就有了她本應該有的秩序。
如今的江蘇，河道由河長負責，河長名單里有省長、市長，也有縣長、區(qū)長，還有紀委書記、政法委書記。
河長雖然管的是一條河，但要解決的問題卻超越了一條河。黨政領導擔任河長，推動力顯然超過部門。“河長制”傳達了地方黨委政府重視水環(huán)境、強化責任的鮮明態(tài)度。特別是在一些水污染較嚴重的地區(qū)，由黨政一把手擔任河長，督辦河流環(huán)保工作，可以震懾環(huán)境違法行為，加大環(huán)境治理力度。
從“河長制”組織架構來看，縱向從地區(qū)行政長官（省委書記、省長、市委書記、市長）開始，“系在一根繩上”的還有區(qū)委書記、區(qū)長，鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)長，村支部書記、村委會主任；橫向從政府各級部門開始，發(fā)改、經貿、財政、規(guī)劃、建設、國土、城管、工商、環(huán)保等部門都各有分工，誰都不能在水環(huán)境治理上缺位。
從社會影響力看，產業(yè)結構調整隨著“河長制”推進不斷加速，沿河、沿湖企業(yè)不得不放棄傳統(tǒng)落后的生產方式，關停超標排污企業(yè)，尋求清潔生產方式，促進循環(huán)經濟發(fā)展。同時，民間治水力量也被帶動，參與積極性得到提高。
無錫多年實施“河長制”之所以能取得良好的效果，其最大的特點就是強化了問責，提升了執(zhí)行力。通過開展“河長制”，整合了行政資源，最大限度發(fā)揮行政執(zhí)行力。河長負責制實施后，形成了治理水污染、保護水生態(tài)、實現斷面水質達標的領導掛牌、屬地負責的責任體系，形成了人人頭上有責任、上下合力治污染的局面。
徐州市在省規(guī)定的97條骨干河道基礎上，全市1233條大溝級以上河道、72座中小型水庫全部納入“河長制”管護責任范圍。市委書記、市長、分管市長分別擔任領導小組第一組長、組長和辦公室主任，并帶頭擔任河長，推動了市、縣、鎮(zhèn)三級河長制的全面落實。通過在媒體公布河長名單、在河岸顯要位置設立河長公示牌，明確河長職責、管護單位、監(jiān)督電話，接受公眾監(jiān)督，全市初步形成協(xié)調有序、反應快速、運轉高效、統(tǒng)籌推進、合作治水的聯動機制。
蘇州在協(xié)同聯動上發(fā)力，形成了強大的工作合力。蘇州市87個列入水利基本現代化的考核斷面，均設立了“河流斷面長”，54個河道斷面列入省控斷面，23個斷面列入太湖流域河網水功能區(qū)考核斷面，由各級環(huán)境監(jiān)測中心實施監(jiān)測月報制，省環(huán)保廳對連續(xù)不達標斷面的縣（市、區(qū)）斷面長進行“集中約談制”，強力推動這項工作，取得明顯成效。
丹陽市“河長制”辦公室監(jiān)督各河長積極履行職責，充分發(fā)揮組織協(xié)調能力，組織相關部門，形成合力，對全市河道進行了集中清障，共拆除漁網漁籪213處、漁罾36處，岸坡清障面積9.5萬平方米，有效解決了河道管護中的重點難點問題，這種力度在以前難以想象。
由于水具有流動、跨區(qū)域的特點，一些地方“河長制”樹立了“上下游共同治理”“標本兼治”的理念，為科學理性地實現和推進治理目標、措施提供了可能。顯然，如果沒有這樣的聯動機制，水污染問題難以得到根治。
江蘇省水利廳副廳長張勁松坦言，由于河長固定對應具體的領導崗位，即使產生人事變動也不會影響河長職責的履行。因為有責任、有考核，河長雖然只是個虛銜，但要做的卻都是實實在在的事情。
這種機制，最大程度整合了各級黨委、政府的力量，彌補了早先“多頭管水”“出了問題誰也不愿管”的弊端，使治水網絡密而不漏，任何一個環(huán)節(jié)上都有部門、有專人負責。而“系在一根繩上”的治水生態(tài)鏈，極大提高了水環(huán)境治理的行政效能。
有效抓手——“河長制”河道管理邏輯
每一條河流都有自己的生命。每一位河長，就是守護這條河流生命的責任人。
作為江蘇省最高行政首長，省長石泰峰說，“河長制”管理體系的建立，為加強河湖保護管理提供了有效的制度保障。在推行“河長制”過程中，江蘇圍繞構建“互聯互通、引排順暢、水清岸潔、生態(tài)良好”的現代河網水系，狠抓各項措施落實，加大河湖保護與管理力度：一是把規(guī)劃引領作為河湖保護管理的基礎前提；二是把控源截污作為河湖保護管理的治本之策；三是把綜合治理作為河湖保護管理的關鍵舉措；四是把督促檢查作為河湖保護管理的有力抓手。
“以前沒人管，大家你扔我也扔。現在有河長監(jiān)管，有巡查員巡視，保潔員每天下河打撈垃圾，大家也不好意思再亂扔亂排了。”這是徐州市銅山區(qū)的一個村級河道邊一位農民的認識變化。
由黨政主要領導擔當河長的河流治理責任制，在江蘇省已初見成效，不僅是河流水質明顯改善，更重要的是水環(huán)境治理責任意識日漸增強。
河道治好了，要使水活、水暢、水美，更關鍵的是在河道整治上推進長效管護。
蘇州市在“河長制”管理模式向鎮(zhèn)村河道延伸的同時，積極推進河道水環(huán)境綜合治理。每年輪浚河道約1800條1500公里，累計完成674條農村黑臭河道治理，并將黑臭河道去化率、村級河道達標率等硬性指標納入鎮(zhèn)村干部考核體系，實現“河長制”與河道養(yǎng)護工作良性互動。將“河長制”考核結果、便民服務中心等社會化監(jiān)督結果、媒體曝光等納入考核體系，科學、全面地評價養(yǎng)護效果。
在海安縣，其“界河”管理新做法在全省推廣。東姜黃河是江蘇的省管骨干河道，北段是南通市海安縣與泰州市姜堰區(qū)的交界河。2015年10月，海安縣水利局積極主動與姜堰區(qū)水利局溝通，簽訂了東姜黃河《共同保潔協(xié)議書》。泰州市姜堰區(qū)水利局委托南通市海安縣水利局將交界河東姜黃河雙方共有的河面納入南通市海安縣一、二級河道河面保潔工程，現在東姜黃河實現了正常機械化保潔，河面面貌煥然一新。
揚州市創(chuàng)新考核督查手段，引入信息員機制，實現中心城區(qū)河道全覆蓋、網格化管理，與市報業(yè)集團合作，利用“小紅帽”網絡資源，實現對揚州市中心城區(qū)范圍內232段873公里河道網格化全覆蓋，常態(tài)化監(jiān)督管理。建立起揚州市河道巡查（保潔）船只GPS定位系統(tǒng)，實現對河道巡查（保潔）船只的動態(tài)監(jiān)控與調度管理。
南京市積極探索和創(chuàng)新河道管理模式，市屬河道管理處全面實施管養(yǎng)分離，在市場上招聘專業(yè)的河道養(yǎng)護單位，實行專業(yè)化、精細化河道管理養(yǎng)護。僅江寧區(qū)就組建11個專業(yè)化的河道養(yǎng)護公司，386名養(yǎng)護人員全部持證上崗，實現了河道堤防管理工作常態(tài)化和規(guī)范化。
…………
近年來，江蘇相繼出臺了《江蘇省河道管理實施辦法》《江蘇省農村河道管護辦法》等一批規(guī)范性文件和河道管理制度，建立健全了經常化、制度化、科學化的河道管護機制。目前，江蘇省90%以上的骨干河道落實了管護單位。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站、農民用水者協(xié)會和村級水管員為網絡的基層水利管理服務體系，在農村河道管護中也發(fā)揮了重要作用，覆蓋了全省80%以上的農村河道。全省河道管護投入也在不斷增加，僅去年一年全省落實河道管護經費就達8億元，比上年增長25%，為河道長效管護提供了堅實的資金保障。
“河長制”通過深化治理機制的改革創(chuàng)新，編織了一張治理—管理的網絡，有效提升和強化了法律法規(guī)和各項規(guī)章制度的執(zhí)行力，成功破解了河流治理的困局。
繼往開來——保障河湖水系生態(tài)健康
生態(tài)環(huán)境一頭連著人民群眾生活質量，一頭連著社會和諧穩(wěn)定。保護生態(tài)環(huán)境就是保障民生，改善生態(tài)環(huán)境就是改善民生。
治理好老百姓身邊的水環(huán)境，是更大力度推進生態(tài)文明的責任所在、民心所系。
隨著“河長制”的層層推進，社會力量也被帶動起來。河長的姓名、聯系方式以及職責在所負責河道進行豎牌公示，社會公眾可以隨時監(jiān)督。在行政監(jiān)管和輿論監(jiān)督的雙重壓力下，不利于水環(huán)境治理保護的產業(yè)結構得到調整，超標排污企業(yè)被關停，有環(huán)保自覺的企業(yè)開始尋求清潔生產方式，循環(huán)經濟得到發(fā)展。
無錫多年的“河長制”實踐進一步壯大了民間參與水生態(tài)文明建設的信心和熱情。“全市河道義務監(jiān)督員網絡、水環(huán)境監(jiān)督崗先后建立起來，機關干部、黨團員、青年學生中宣傳環(huán)保的積極性高漲，家庭婦女也廣泛參與，水環(huán)境治理的氛圍空前良好。”無錫水利局負責人表示。
南京在強化河道管理保護的同時，十分注重規(guī)劃引領。根據不同河道的功能定位，編制重點河道藍線規(guī)劃，規(guī)范河道岸線利用行為，明確河道岸線開發(fā)利用控制條件和保護措施，建立“藍線”管理制度。
徐州針對工業(yè)基地和資源型城市的生態(tài)遺留問題，堅持把河湖劃界確權作為水生態(tài)文明建設的基礎工作。從規(guī)劃入手，創(chuàng)建河湖空間規(guī)劃約束機制，建立水域、岸線保護規(guī)劃藍線管理制度。在實施過程中，創(chuàng)建生態(tài)修復范圍控制機制，按照“一河（湖）一策”功能要求和實際，一方面增強區(qū)域水資源水環(huán)境承載力，一方面進一步明確河湖生態(tài)保護范圍。
“河長制”的實施，極大地推進了河湖水系的保護治理，江蘇全省河湖水環(huán)境質量明顯提升。在先試先行的太湖流域，15條主要入湖河流年平均水質全部達到Ⅳ類以上，流域65個國控斷面水質達標率較2011年提高了17個百分點，湖體水質改善為Ⅳ類，富營養(yǎng)化指數由中度轉為輕度。在全省面上推行以后，河湖水域面積逐漸擴大、功能不斷增強，重點水功能區(qū)水質達標率提高到65.2%，水源地水質達標率99.1%，沿線地區(qū)群眾生產生活環(huán)境明顯改善。
江蘇省水利廳廳長李亞平告訴記者：“經過將近十年探索，江蘇‘河長制’的實踐，基本達到了‘優(yōu)環(huán)境、促轉型、惠民生’的目的，具有顯著的生態(tài)、社會和經濟效益。可以說，‘河長制’是一個治理河湖水系的有效抓手。”
今年10月11日，中央全面深化改革領導小組第28次會議審議通過了《關于全面推行河長制的意見》，將“河長制”上升到國家行動。這既是對江蘇實施“河長制”的肯定和升華，也是對江蘇“河長制”的激勵和推動。
省長石泰峰表示，江蘇將緊密結合實際，根據中央的最新部署要求，進一步健全完善“河長制”管理組織體系，全面推行由各級行政首長擔任河長，創(chuàng)新體制機制，明確細化職責分工，確保工作責任落細落實落地，充分發(fā)揮組織協(xié)調推進作用，及時解決實際問題，提升河長履職成效，嚴格河湖管理監(jiān)督考核，加大河湖治理與保護力度，促進河湖資源可持續(xù)利用，保障經濟社會可持續(xù)發(fā)展。
江蘇省提出，到2020年，實現全省河道管護現代化，全面建立“互聯互通、引排順暢、水清岸潔、生態(tài)良好”的現代河網水系的目標任務。
十年探索，河湖治理終得有效抓手；繼續(xù)創(chuàng)新，河長發(fā)力可期健康水系。我們有理由相信，江蘇將深入貫徹中央的決策部署，以全面推行“河長制”為新起點，進一步加大河湖管理力度，保護水資源，防治水污染，改善水環(huán)境，修復水生態(tài)，切實保障防洪安全、供水安全和生態(tài)安全，為建設“強富美高”新江蘇提供強有力的水安全保障。
來源：中國水利報
作者: 李先明 趙建平 陳鋒 鄭爽 陳瀛
責任編輯：段玲玲